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淺析環境民事公益訴訟裁判的執行——以“天價”環境公益訴訟案件為視角
日期:2020-03-18 來源:銅陵市郊區人民法院  瀏覽次數:

 

論文提要:

環境民事公益訴訟是一種救濟受損環境公共利益的制度,是保障我國生態文明建設的重要支撐。環境公益訴訟裁判的執行則是我國環境公益訴訟的重要組織部分,也是懲罰環境違法行為的重要途徑。在環境公益訴訟中,各界關注的多集中于審理階段,對其執行問題關注較少,尚無法滿足執行實踐及大眾對環保的期待。[[1]]對于許多實際操作過程中出現的問題,仍然沒有相應的解決規則。環境民事公益訴訟執行的主要特征是執行目的公益性、執行內容多樣性以及執行過程的復雜性。本文從實施環境民事公益訴訟的角度,對我國環境民事公益訴訟執行的現實情況、存在問題和典型案件進行了分析和研究,并借鑒了域外實踐的成功經驗。最后,對我國環境民事公益訴訟執行提出了相關建議,以期促進我國的環境民事公益訴訟執行的發展。

 

主要創新觀點:

法律的生命在于實施,裁判的生命在于執行。法院的執行程序是“社會正義最后防線的最后一環”,是生效法律文書得以實現的保障。執行體現了裁判的核心作用,這同樣適用于環境民事公益訴訟案件的執行。環境民事公益訴訟的裁判結果不光牽涉到個人利益,還會牽涉到社會集體利益。加強環境民事公益訴訟的執行是推進綠色發展和生態文明建設的必然要求,是貫徹落實黨的十九大精神,也是提高司法能力的必然要求。本文以現實的需要為出發點,基于環境民事公益訴訟執行的特點,它被視為一種特殊的執行類型。環境民事公益訴訟執行的程序、內容、方法和監督和一般訴訟不同,研究此類公益訴訟執行,為解決我國司法實踐中的“執行難”問題,提出本人的一些看法。

以下正文:

                 1.環境民事公益訴訟執行概念

2014年,泰州市環境保護聯合會訴常隆化工等6 家公司環境污染案,經法院判決,違法企業需要支付1.6億元用于修復受損的環境。據了解,這是我國歷史上環境保護公益訴訟中最高的賠償額。雖然這個案件在環境公益訴訟中具有程碑式的意義,同時也做出了一些制度創新,備受社會各界關注。但也有一些問題,例如,應如何支付這 1.6 億元的環境修復費?誰將執行環境的修復方案?誰將監督和糾正修復方案的執行?是執行裁判時要考慮的問題。法律的制定是為了執行該法,而判決是為了執行該判決,使之能反映法律的生命價值。[[2]]同樣,在環境民事公益訴訟中,針對違法的企業或個人,只有執行到位,讓違法者付出代價,才能有效維護環境權益。那么環境民事公益訴訟的執行究竟是什么呢?

[2]趙春.生態修復機制在環境司法中的實現路徑探究[J].遼寧師范大學學報(社會科學版),2017

其實公益訴訟是與私益訴訟相對應的另一種訴訟方式,強調的是利益的公共性質,而不是原告的私人利益,這是一種可以被不特定的人直接感知和享受的利益,包含生態環境的利益。環境公益訴訟是針對給社會的公共利益造成侵害的一種訴訟。訴訟成功只是實現合法權益的第一步,執行卻是合法權益得以保障的“最后一公里”,如果獲得的成功判決沒有得到有效執行,這不僅不能維護環境公共利益,而且還會損害司法機關的權威。筆者認為環境民事公益訴訟的執行,是指法定的組織和個人依照法律的有關規定,為維護社會環境的公共利益,向法院起訴違法者,并使其承擔侵權的法律后果。法院依當事人申請或依職權將生效的環境民事公益訴訟法律文書作為執行的依據,采取相應的強制執行手段,對怠于履行或拒絕履行義務的一方施加義務的法律行為。

2.環境民事公益訴訟執行的特征

通過對環境民事公益訴訟執行概念的簡要描述,可以看出環境公益訴訟不同于普通民事訴訟案件。同樣,在執行方面也有其獨特之處,如下所示:

2.1執行目的的公益性。公益訴訟的目的固然是維護環境公共利益,具體來說就是,維護社會公共環境利益及不特定多數人的環境利益。執行就是為了實現環境的公共利益。例如,在執行損害賠償的情況下,環境公益訴訟中侵害的對象只是環境的公共利益,而不是原告在訴訟中的直接權益。判決中的賠償不能直接給出具體的環境被侵權主體。因此,這方面反映了判決執行中獨特問題。為了公共利益的實現,一些地方在環境公益訴訟執行中也構建了“環境保護基金”,在訴訟中的被告應當被納入基金的管理當中,專門用于修復被破壞的生態環境,實現??顚S?。例如,2016 年北京市朝陽區自然之友環境研究所訴中石油吉林石化分公司大氣污染責任糾紛一案中,法院判決賠償污染治理費用合計13862560元,支付到吉林省生態環境損害賠償資金管理賬戶,專項用于吉林省大氣環境質量修復和環境保護,讓其在保護環境和修復受損的環境中發揮真正的作用。

2.2執行內容多樣性。環境民事公益訴訟的特點決定了其判決執行內容的多樣性。環境公益訴訟判決包括停止侵害、排除妨礙、恢復原狀、消除危險、賠禮道歉等義務,它們還包括支付款項的義務。例如對損失的賠償。一般支付義務是環境侵權責任的主要形式之一,主要以賠償環境修復費和服務功能損失。這種責任承擔方式具有懲罰性,主要目的是對同案和類似的侵權人予以警告,使其不敢和不再作出對環境公益有害的違法行為[[3]]。

 2.3執行過程的復雜性。在執行實踐中,生態修復與金錢賠償成為環境民事公益訴訟最重要的執行方式,環境民事公益訴訟的裁判結果無論表現為金錢給付還是行為給付,其在實際執行過程中均存在諸多障礙。環境侵害具有連續性、反復性,因此,污染治理和生態修復方案的實施通常是周期性的和復雜的。就生態修復而言,生態修復方案的確定、實施和監督等都是需要解決的難題,而且其中必然摻雜著環境科學的內容。對于金錢賠償方式,賠償數額的確定、賠償金的管理和使用等都是需要厘清的關鍵。而對于像天價金錢給付義務,因被起訴的人大多是經濟主體,在保留基本業務所需資金后,一般不能一次全部執行到位;像行為給付,在實踐中,需要專業技術人員或第三方一起協助執行,以確保有效執行環境民事公益訴訟。因此,無論是生態修復還是金錢賠償,其執行過程均相當復雜,需要多方主體的相互配合。

[3]蔡守秋.從環境權到國家環境保護義務和環境公益訴訟[J].現代法學,2013

2.4執行標的的轉換性。司法實踐中,法院使用較多的是賠償損失、停止侵害、賠禮道歉和恢復原狀等責任承擔方式,但依據案情的需要或是義務人的履行情況,單獨使用是遠遠達不到保護或恢復生態環境的目的的。法官在判決中,可以實施給付標的的轉換。由金錢給付轉為行為,如:賠禮道歉、停止侵害。也可以由行為轉為金錢給付,如:賠償損失。還可以是復合型給付義務。如重慶市人民政府訴被告重慶藏金閣物業管理有限公司、重慶首旭環??萍加邢薰经h境污染責任糾紛一案中,法院判決兩被告連帶賠償生態環境修復費用1441.6776萬元,由原告重慶市人民政府和其指定的部門結合實際損害情況用于開展替代修復。同時,要求被告在省級或以上媒體向社會公開賠禮道歉,有力保證了執行的效果的實現。[4]

   3.環境民事公益訴訟執行的意義

3.1有利于生態環境得到有效修復。環境問題不僅關系到公民個人的利益,也關系到社會的利益,國家的利益。環境污染、生態環境的破壞已經成為威脅人類生存的問題。而恰恰環境民事公益訴訟所需執行的內容是修復遭受損害的環境和受到破壞的生態,裁判的執行有助于義務人及時履行其應當履行的義務,使得被損壞的環境和生態能夠及時得到修復,以此可減少損失的擴大。環境民事公益訴訟的裁判是具有法律效力的法律文書,所以裁判的執行是具有法律依據的。依據有效的法律文書去執行,能夠使當事人信服,也能夠督促義務人履行其應盡的義務,可以說環境的修復能夠得到法律的有力保障。

3.2有利于威懾環境侵權者。在環境污染案件高發的背景下,環境公益訴訟執行力度得到加強,能夠讓造成污染的企業和個人敲響警鐘。

[4]張輝.論環境民事公益訴訟的責任承擔方式[J].法學論壇,2014[4]

現在執行的方式多是強制執行,由于判決后有些企業以經營虧損,資金缺乏為借口不及時履行裁判的義務,法院可以采取納入失信被執行人名單、限制高消費、罰款、拘留、追究拒執罪等強制執行手段,有力威懾造成污染的企業和個人,使判決得到及時的履行,讓其無法逃避自身的責任。受到較重處罰的企業和個人也會以此為戒,在修復被污染的環境時,就會注重使用正確、合理的處理方法,更好地促進環境的修復。

3.3有利于保護公眾環境權,滿足多元化司法需求。隨著時代的進步,生活質量提高,環境問題卻日益嚴峻,公眾的環境權受到侵害,生存權受到威脅,嚴重影響了社會可持續發展。完善環境公益訴訟,讓侵權者承擔法律責任,有利于遏制環境侵權行為,以期達到保護公眾環境權的目的。完善環境公益訴訟執行,不僅有利于擴大公眾參與環境資源保護的渠道,保障人民群眾的知情權、參與權,還有利于樹立生態文明理念,推進綠色、低碳發展,推進美麗中國建設。

4.我國環境民事公益訴訟執行現狀及存在問題

目前,我國對環境民事公益訴訟作出的特殊規定,主要體現在立法文本中的民事訴訟法和環境保護法的部分規定中,在司法實踐中,除201517日起實施的《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》對其做詳細的規定外,目前仍主要按照民事訴訟法有關傳統民事訴訟的內容實施。但是,上述大多數規定都是原則性的。這些規定比較簡單,具體做法的內容不多,實施階段的內容很少。[5]目前還沒有相應的規則來約束某些實踐操作中可能出現的問題。

[5] 冷凌,周慧.我國環境公益訴訟程序規則的立法完善[J].人民論壇.2013150-151

4.1環境民事裁判執行難。依照法律規定,發生法律效力的民事裁判書,當事人必須履行。在某些情況下,原告雖然勝訴,但判決沒有得到執行,判決的可信度降低。這一問題在公益訴訟中也存在。在環境公益訴訟中,很大一部分被告是一些公司,在環境污染治理成本較高的情況下,對于一些中小型公司來說也是一筆相當大的費用,可能導致公司的倒閉,公司倒閉,不僅會帶來許多社會問題,也不利于生態環境的修復。如何在兩者之間找到平衡是一個大難題,也是解決執行難問題的一個大難題。同時,由于環境污染或環境被破壞的范圍廣泛、恢復困難、管理周期長,賠償金額通常較大,客觀上增加了執行難度。此外占較大比例被執行人無財產或無足額財產可供執行。如企業歇業、下落不明、財產被抵押等不穩定因素集中。有的被執行人逃避、規避、抗拒執行的手段翻新,玩“人間蒸發”、“移花接木”轉移財產,導致執行財產變現難度加大。從實際情況來看,長期不執行司法文書,不可避免地降低了人們對法律文書公信力的認可度和對法律的信任程度,不利于法治社會建設。

4.2賠償金管理、使用的監督不到位。在傳統的民事訴訟中不存在賠償支付后的監督問題。但是,環境民事公益訴訟不同于傳統民事訴訟,因為環境民事公益訴訟是一種公益訴訟,賠償主體在權利主體中具有代表性,如何管理賠償后使用,應當接受賠償所代表的權利主體的監督。環境民事公益訴訟保護非特定人的權益,由于他們是非特定的人,他們不能直接推斷特定主體的決定。[6]雖然《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第26條,規定了環境保護監督管理部門在調解和和解部分監管職責,但對賠償金管理和使用的監管問題尚不明確。

[6] 李摯萍.環境修復的司法裁量[J].中國地質大學學報,20143

 

4.3裁判執行及監督缺位。在現階段,我國法律和司法解釋都有關于環境民事公益訴訟的規定,其中有些規定相當明確,但相關的環境公益訴訟的執行和監督,完全依靠民事訴訟法的相關規定。由于該規定的內容往往體現在原則上,在實踐中難以指導相關案例,我國環境公益訴訟執行過程中的探索才剛剛開始。在實踐中,有很多問題。如對于第三方監督應當是何種組織、以何種途徑參與監督、公民在實踐中應如何行使該權利,法律并沒有具體規定,這樣會導致公民不能真正行使該權利,第三方的監督作用很難正常發揮。

5.環境民事公益訴訟執行域外借鑒

5.1美國的環境公益訴訟主要源于環境公民訴訟制度。環境公民訴訟是由普通民眾實施環境法律的一種重要形式,是環境參與的重要機制。根據公民訴訟制度,原則上,利害關系人,甚至任何人,包括私人企業、美國政府或其他各級政府機構,都可以對污染源提起民事訴訟??梢哉f,除了公民本身力量外,這種參與民事訴訟的形式也引入了司法權,賦予了公民訴訟特殊的地位,成為強大的公眾參與形式。從實際效果看,美國的公民訴訟制度不僅在個案使環境公益得到了救濟,還在一定程度上使政府或者受管制者受到法律約束,促使政府對環境進行高效管理和受管制者積極采取一定措施使環境公益得以維護。[7]為了促進義務人及時的履行義務,使遭受破壞的環境得到及時的修復,該國還建立了超級基金制度,這是一種金錢給付的執行方式,相關的責任人要通過超級基金支付污染所需的費用,主要用于治理被污染的環境。

[7] 李摯萍.外國環境司法專門化的經驗及挑戰[J].法學雜志.2012

5.2德國的環境公益團體訴訟執行制度。德國的環境污染治理側重于通過嚴格的行政審批和行政執法。該國是由檢察機關作為代表,對于涉及到國家和社會公共利益的重大案件提起民事訴訟。該國也允許部分行業自治組織(如環境保護團體)以保護社會環境公益為目的提起公益訴訟,同時其并不要求以環保團體自身利益受到損害為起訴條件。該國還設有環保警察,這種警察不僅執行一般的工作任務,當出現環境污染和破壞的情形時,他還可以到現場去執法。這種警察在每個地區都有,且行動迅速,具有較強的震懾作用,這也會加大現場執法的力度,形成了特有的環境民事公益訴訟執行制度。

5.3日本環境公益訴訟有很大一部分是通過行政公益訴訟來解決環境問題。這種訴訟的出發點主要在于維護國家和社會公共利益,監督和制約具體行政行為。得益于該國較好的法治環境,一般是公民通過向加害企業陳情,并使行政機關介入處理,后以法律規定逐漸將行政調解的制度加以規范化途徑來解決。此外還建立了環境再生金制度和環境改善聯合會,在資金方面,為環境的有效恢復提供了保障,為環境污染的及時治理創造了有利的條件。

6.完善環境民事公益訴訟執行的建議

西方一法諺指出:執行乃法律之終局及果實。因環境民事公益訴訟的裁判結果不僅局限于特定區域的公眾,更關系到社會整體的利益,且環境民事公益訴訟缺少類似于私益訴訟的申請執行人,因此,確立環境民事公益訴訟執行的配套措施以確保裁判結果的順利執行很有必要。[8]

[8] 張輝.論環境民事公益訴訟裁判的執行—— “天價”環境公益訴訟案件的后續關注[J].法學論壇,201605.

6.1加強立法,推動立法進程。效力位階高的法律具有的權威性高,產生的震懾效果也必然更好。因此,可將環境公益訴訟執行制度適當規定在更高位階法律之中,產生的效果必然更好。我國現有的立法體系和內容已顯現出強制執行制度不完善的弊端。將執行程序從民事訴訟法中分立出來,制訂單獨的民事強制執行法,增加法律規范的針對性和可操作性,使之與一系列的經濟、環境保護、民事法規協調配套,這是改變立法執行滯后,克服環境公益判決執行難的關鍵,這不僅有利于我國環境公益相關法規規范化、具體化,還有利于更好地發揮民事強制執行法助推我國環境公益事業發展。

6.2設立環境保護公益專項基金。環境公益訴訟畢竟與其他公益訴訟有所不同,為了真正從制度上促進環境公益訴訟的發展,應該建立系統的資金保障制度。根據域外經驗,建立環境訴訟公益基金制度是可行的思路。環境公益訴訟基金應當建立適當的環境賠償金制度,這既能擴大基金的來源,更能強化環境支付的威懾力。同時,生態環境基金應該建立多元化的資金支持制度。對于生態環境公益訴訟制度的發展,一方面固然離不開國家和地方財政的支持,能夠起到示范作用,另一方面允許其他社會力量資金贊助也是必不可少的,有助于公共環境的恢復與生態治理。其實,設立環境公益訴訟基金在我國部分省市已有試點。例如,貴州清鎮法院已經開始探索與具有環境公益訴訟原告資格的綠發會合作,把被告賠償或捐助的費用交中國綠發會代管,建立專門賬戶和專項資金,用于貴州環境治理項目。[9]筆者認為只要是適合當地條件,有利于實施資金管理的制度,都可以進行探索和嘗試。

[9] 呂忠梅,張忠民.環境司法專門化與環境案件類型化的現狀[J].中國應用法學,2017(6).

 

6.3改進環境裁判執行的手段。注重立審執協調配合,提示引導環境公益訴訟當事人采取訴前保全或訴訟保全措施,在司法實踐中,一些案件被訴一方在起訴前和審理中,就通過一系列措施采取轉移財產行為,為了防止執行不能,建立立審執協調配合機制,可以確保生效判決后續得到有效執行。完善對失信被執行人的懲戒機制,包括環境公益案件。全方位扎緊失信懲戒之網,真正形成“一處失信、處處受限”的聯合懲戒格局。建立符合環境公益案件特點的執行規則,通過分期履行、第三方治理、勞務代償等方式,有效執行環境公益判決。泰州天價環境公益訴訟案件中,江蘇省高院判決涉案企業支付1.6億元賠償金,但同時做出人性化決定,可以分期支付,而且治理費用可以在延期支付賠償金的 40%以內進行折抵,為解決此類問題找到了一種解決辦法。根據人民法院職責,強化依職權移送執行職能,及時移交社會高度關注、涉及社會公共利益的環境案件,以阻止正在進行的破壞環境行為或防止其后果擴大。通過完善涉生態環境案件執行機制,創新執行方式和手段,切實維護環境公共利益。[10]

6.4加強常態化聯動執行制度。近年來,聯動執行成為各級法院解決執行難問題的重要方式。聯動執行制度在環境民事公益訴訟的執行中作用同樣重要。需大力推動建立與公安、檢察、環境資源行政執法部門、環境保護組織之間的執法協調機制,推動相關部門建立協助執行的規范化工作程序和模式。一方面,環境民事公益訴訟的執行標的多為以生態修復為主的行為給付,該種給付方式歷時周期較長,法院限于人員和司法資源的有限性,顯然力不從心,這就需要其他相關部門的配合。另一方面,生態環境修復具有很強的專業性,法院作為審判機構,并不具備專業的環境科學知識和技能。因此,為確保環境民事公益訴訟裁判的有效執行,需要借助各方的力量。例如,在生態修復的執行中,法院需要借助環境保護管理部門、水資源管理部門、礦產資源管理部門等相關部門的配合;后者主要是在法院和其他社會主體之間展開,例如,在賠償金的使用和運行過程中,法院需要與銀行、環保組織等相關主體展開合作,確保被執行人應承擔的相關責任落實到位,權利人的合法權益得以實現,這樣才能使執行聯動機制的效用最大化。

6.5建立執行回訪制度。由于生態修復歷時較長,特別是生態修復工程涉及面廣、程序復雜,且生態環境易出現周期性變動,因此對于環境民事公益訴訟的執行需要定期和不定期地開展執行回訪,對環境修復的實際狀況進行調查,以確定或調整修復方案。關于執行回訪的內容,可以根據執行方式的不同而有所區分。具體而言,對于以行為為執行標的的裁判執行,執行回訪的內容主要是考察修復的實際情況是否達到了修復方案所確定的預期目標以及生態環境狀況是否得到明顯的好轉;而對于以金錢給付為執行標的的裁判執行,回訪的內容主要是考察賠償金的到位和使用情況。但法院限于辦案壓力,人手不足,在實際操作中是否達到預期還存在商討之處,但執行回訪制度仍不失為解決環境民事公益訴訟裁判執行問題的重要方式。為緩解法院的辦案壓力、減少承辦法官的時間成本,環保組織可以對生效裁判文書進行執行后續回訪,鼓勵公眾提供線索、意見和建議,也具有一定的可行性。[11]環境公益案件的獨特之處決定了它與一般案件具有不同的執行機制。在執行過程中,實施回訪制度,可以密切監測責任人的污染控制、整治措施和生態恢復是否到位。

 

[10]周驍然.論環境民事公益訴訟中懲罰性賠償制度的構建[J].中南大學學報(社會科學版),2018,(02.

[11]傅賢國.環境民事公益訴訟制度研究-以貴州省貴陽市“生態保護兩庭”司法實踐為中心的分析[M].北京:法律出版社,2016.

 

6.6建立第三方監督制度。環境公益訴訟執行的第三方監督制度緣起于貴州清鎮環保法庭的司法實踐,鑒于環境公益判決執行具有專業性強、周期長、容易重復等特點,法庭及時引入專業環保團體,監督判決的執行,使涉案企業置于公眾的監督之下,可以確保相關案件的有效執行。第三方監督制度實際上是公眾參與原則在環境民事公益訴訟執行中的運用,不僅節約了司法成本、解決了法院因專業性問題所帶來的執行困難,更對污染企業產生了一定的威懾作用。[12]第三方監督制度能否發揮應有的作用,有賴于第三方監督主體的選擇。監督主體的選擇需要考察兩個方面的因素:一是,需具有監督能力。第三方監督的主體需要一定的專業知識,能夠對生態修復的實際狀況進行專業調查和科學的論證。二是,需具有一定的獨立性。第三方監督主體應以自己的專業知識和技能作為評判的唯一標準。如發現生態修復行為與修復方案差異很大,生態修復結果沒有明顯的好轉,或者賠償金有不當使用情況等,應當及時向法院匯報。鑒于上述兩方面要求,環保組織可作為第三方監督較合適的主體。環保組織不但具有獨立性、非營利性的特點,而且還有一定的專業性優勢,能切實有效地履行第三方監督的責任。當然,也不排除包括檢察機關、社會公眾等其他相關主體的監督權,其都應在自己權限和能力范圍內進行監督,以期以全社會的力量共同保障環境民事公益訴訟裁判的有效執行。             

 

 

 

[12]劉年夫、李摯萍.正義與平衡——環境公益訴訟的深度探索[M],廣州:中山大學出版社,2011.

 7.結束語

總的來說,環境的質量關系到人類生存的質量,現代社會,“綠水青山就是金山銀山”的概念已深入人心,群眾對與環境有關問題關注度日益加深。我國環境民事公益訴訟執行正在摸索中前進,完善環境民事公益訴訟制度,亟需打破各種障礙,明確具體的執行措施、第三方監督機構、完善公益基金制度,通過綜合措施來完善環境民事公益訴訟執行制度,才能以此保證我國環境民事公益訴訟有效執行,為我國的環境公益事業的健康、有序發展提供強有力保障。任何制度的構建和完善并不是朝夕之間就能夠成功的,這是一項系統工程,需社會共同努力。環境問題一直都是漫長而艱難的,只有不斷的實踐探索才能得以改善。通過探尋環境公益訴訟制度,期待我國可以建立更健全的司法體系以加強環境公益訴訟的執行效率和質量。

 

 

 

 

 

 

參考文獻

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[4]張輝.論環境民事公益訴訟的責任承擔方式[J].法學論壇,2014[4].

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[10]周驍然.論環境民事公益訴訟中懲罰性賠償制度的構建[J].中南大學學報(社會科學版),2018,02

[11]傅賢國.環境民事公益訴訟制度研究-以貴州省貴陽市“生態保護兩庭”司法實踐為中心的分析[M].北京:法律出版社,2016.

[12]楊浩宇.淺析環境公益訴訟中排出妨害判決的執行問題[J].湖北財經高等??茖W校學報,20115.